Angrebskrig er en kriminel handling

Oplæg af Jørgen Estrup ved offentligt møde på Christiansborg 4. marts 2006.

Det er ikke nyt, at vi diskuterer de grænser, som FN-pagten sætter for at bruge magt i udenrigspolitikken. I 1999 var det Kosovo-krisen og den militære indgriben mod serbiske overgreb på Kosovo-albanere, som førte til heftig diskussion af berettigelsen af såkaldt ’humanitær intervention’, når menneskerettigheder bliver grundlæggende krænket.

Det førte til Dansk Udenrigspolitisk Instituts (DUPI) udarbejdelse af ‘FN, Verden og Danmark’, som grundigt gennemgår hele FN-grundlaget, men desværre ikke gik så langt, at den satte retningslinier for danske regeringers og Folketingets handlefrihed, hvis folkeretten og FN-pagten skal overholdes. At det var en fejl sås klart i forbindelse med beslutningen om dansk deltagelse i Irak-krigen.

DUPI er imidlertid krystalklar i sin sammenfatning af folkerettens vurdering af ‘angrebskrig’:

“…FN-pagten forbyder krig mellem stater under alle former (men dog ikke selvforsvar og magtanvendelse autoriseret af FN’s sikkerhedsråd). Siden afholdelsen af krigsforbryder-processen ved den internationale militærdomstol i Nürnberg (hovedproces 1945-46) har det været ubestridt folkeret, at angrebskrig er en kriminel handling og ikke en ret for staterne.”
(DUPI,‘FN, Verden og Danmark’, 1999, pp.194-95)

Klarere kan det vist ikke siges: Angrebskrig er en kriminel handling.

1. Tre slags krig

DUPI’s redegørelse analyserer årsagerne til krig og opstiller tre forskellige typer, som kan bidrage væsentligt til en bedre forståelse af udviklingen i Irak fra foråret 2003 og til i dag:

1. Traditionelle krige mellem stater – institutionelle, begrænsede krige
2. Totale krige mellem stater – nationale og ubegrænsede krige
3. ‘Borgerkrige’ – ikke-statslige, privatiserede og uregulerede krige

Den første type er ‘territorialkrige’, som vi kender det fra f.eks. 1600-tallets ‘svenskekrige’, udført af organiserede hære uden direkte inddragelse af civilbefolkning og med klar markering af krigsstart og fredsslutning. Modsat, er den anden type krig ‘total’ og involverer direkte civilbefolkningen, men er dog reguleret i et vist omfang, bl.a. med klar afgrænsning mellem krig og fred. Napoleons-krigene og først og fremmest verdenskrigene er de typiske eksempler.

Endelig er der så den tredje – nyere – type: Det centrale er, at der tale om ikke-statslige krige mellem forskellige grupperinger med religiøs, etnisk, kulturel, økonomisk eller andet interessefællesskab. Man kan kalde det ‘borgerkrige’, men i den moderne form er de privatiserede, uoverskuelige og på det seneste – med tilkomsten af Al Qaeda – også ubegrænsede. Typisk indebærer de både terror og anden form for kriminalitet. Krigene i Eks-Jogoslavien og i Congo er velkendte eksempler.

USA troede, at krigen mod Irak ville blive en krig af ‘type 1’ – en fortsættelse af aktionen for Kuwaits befrielse i 1991, blot skulle arbejdet nu gøres færdigt og Saddam-styret væltes – men det udviklede sig hurtigt til krig af ‘type 3’. En krig, hvor USA – og de andre koalitionspartnere – ikke forstår den kamp, de fører.

2. FN’s sikkerhedsråd, Folketinget og Grundloven

Når man skal vurdere lovligheden af den beslutning om dansk militær deltagelse i Irak-krigen, som Folketinget traf d. 21.marts 2003, er der tre afgørende elementer: Sikkerhedsrådets resolution 1441, Folketingets beslutning B 118 og Grundlovens §§ 19.2 og 20.

FN’s sikkerhedsråd besluttede d. 8.november 2002 (UNSCR 1441) at give Irak en ‘sidste chance’ for at leve op til 10 års FN-krav om afvæbning og krævede ‘betingelsesløst samarbejde’ med FN’s våbeninspektører. I modsat fald ville der blive ‘konstateret fundamentalt brud på forpligtelser’ med deraf følgende mulighed for repressalier, inkl. væbnet intervention. Det springende punkt var, ‘hvornår’? Resolutionen rummer ingen automatik og suspenderer indtil videre udtrykkelig tidligere resolutioners bemyndigelse til at anvende magt.

I Folketingets beslutningsforslag af 18.marts 2003 (B 118) konstateres det, at Irak har ‘forspildt sin sidste chance’ – men det nævnes ikke, at våbeninspektørerne (Hans Blix) har bedt om yderligere frist – og som alibi for militært indgreb henvises til, at ‘FN’s Sikkerhedsråd tidligere har bemyndiget anvendelse af militær magt’. Det nævnes ikke, at UNSCR 1441 udtrykkelig kræver ny behandling i Sikkerhedsrådet. Forslaget blev vedtaget med 61 stemmer mod 50 – 68 medlemmer var ‘fraværende’.

Flertallet støtter sig til et notat af 17.marts 2003 fra Udenrigsministeriets folkeretskontor om det folkeretlige grundlag. Heri slås det fast:

“…at Sikkerhedsrådets tidligere bemyndigelse i resolution 687 og øvrige resolutioner til under visse betingelser at anvende militær magt over for Irak midlertidigt må anses for at være suspenderet… Det optimale grundlag for iværksættelse af nye militære forholdsregler mod Irak ville selvsagt være…vedtagelse af en ny klar resolution eller en formandsudtalelse. Der er imidlertid stor risiko for, at FNs Sikkerhedsråd ikke kan nå frem til et sådant resultat, fordi Rådet ikke kan nå til enighed om, hvornår man skal drage konsekvenserne af Iraks substantielle krænkelser… En bred kreds af lande er enige om, at en ny resolution ville have været politisk ønskelig – men ikke juridisk påkrævet. Det forhold, at flere af de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet har truet med at nedlægge veto mod det amerikansk-britisk-spanske forslag til resolution ændrer ikke ved denne vurdering. Det må i denne analyse indgå med vægt, at et enkelt eller nogle få lande, der på et tidspunkt har medvirket til opstilling af krav og betingelser for en fredsslutning, om fornødent gennemførlige med magt… ikke – i realiteten som en vetoret med tilbagevirkende kraft – med trusler om at anvende vetoretten bør kunne blokere for en beslutning om magtanvendelse…”

Der er altså bred enighed om, at der ikke eksisterer nogen automatik og at magtanvendelse er suspenderet, men der er uenighed om, hvorvidt ‘fristen’ er udløbet. Våbeninspektørerne og Sikkerhedsrådets flertal – inkl. flere permanente medlemmer – siger ‘nej’. Kan mindretallet i Sikkerhedsrådet så alligevel gennemtrumfe et ‘ja’? Det mener folkeretskontoret og regeringen. – Selv i en almindelig dansk grundejerforening havde man ikke ‘købt’ den argumentation.

Det er efterhånden almindeligt accepteret at Irak-krigen var ulovlig ifølge folkeretten. Kofi Annan har sagt det meget direkte, men vi mangler stadig en åben dansk diskussion og erkendelse af, at vi har krænket FN-pagten og – med DUPI’s ord – foretaget en ‘kriminel handling’. Derfor er det yderst velkomment at ‘Grundlovskomiteen af 2003 vedr. Irak-krigen’ har anlagt sag mod statsministeren. Den umiddelbare konsekvens af ovenstående er nemlig, at Folketinget med sin vedtagelse samtidig har overtrådt i hvert fald § 19.2 i Grundloven, men formentlig også § 20.

Da Grundloven blev revideret i 1953 blev de danske forpligtelser ifølge FN-pagten indarbejdet, og det er nu almindeligt accepteret – og meget grundigt dokumenteret i Grundlovskomiteens stævning – at § 19.2 forudsætter, at Danmark kun kan anvende militære magtmidler over for andre stater i overensstemmelse med FN-pagten. Men også § 20 – om suverænitetsafgivelse – synes Folketinget at have forgrebet sig på. Når danske styrker ‘tildeles’ NATO eller andre organisationer som led i den generelle planlægning, bevares ‘fuld kommando’ hos den danske forsvarschef. Det er derimod ikke tilfældet, når danske styrker sendes ud til en konkret opgave. I sådanne tilfælde overgår typisk ‘operativ kontrol’ til den stedlige øverstbefalende, medens man fra dansk side beholder den resterende ‘operative kommando’. En sådan suverænitetsafgivelse accepterede Folketinget med B 118 uden det 5/6-dels flertal som § 20 foreskriver.

3. Hvordan kunne det gå så galt?

For 100 år siden var dansk udenrigspolitik præget af traumet fra 1864 og frygten for at blive opslugt af den store nabo mod syd. Den frygt veg senere for truslen fra øst. Men siden Den kolde Krigs ophør og Sovjetstatens opløsning virker det som om, vi har glemt, at vi er dødelige. På det seneste kender den udenrigspolitiske aktivisme – og trangen til dansk selvhævdelse – tilsyneladende ingen grænser.

Det spørgsmål melder sig uundgåeligt – for koalitionen og for Danmark – hvordan det kunne gå så galt med Irak-krigen. Umiddelbart kan man pege på fire årsager:

1. Magtens arrogance
2. Undervurdering af FN-grundlagets betydning
3. Uvidenhed om Irak og udsigten til politisk kaos og borgerkrig
4. Brud med dansk udenrigspolitisk tradition for brede flertal

Når politikere udviser en så eklatant mangel på respekt for årtiers erfaring og ekspertise, så kan det kun karakteriseres som amatøragtigt – og i udenrigspolitik er amatører farlige.

Jørgen Estrup