Oplæg ved møde med Grundlovskomiteen 2003

Af Preben Wilhjelm, 27. november 2007

Tak for invitationen – som jeg har modtaget med visse forbehold:

1. Jeg har næppe noget at sige, som ikke allerede har været inde i jeres og advokaternes overvejelser.
2. Jeg kender kun advokaternes procedure fra korte pressereferater.
3. Jeg har ikke sat mig ind i landsrettens begrundelse for afvisning.

Derfor bliver det måske en tynd kop te, - men Jørgen Frederiksen insisterede.

Først et par ord om retsgrundlaget:

Grl. §19, stk.2 er ikke i sig selv præcis nok til at sige, at folketingets beslutning var grundlovsstridig. Vel også derfor, I til stadighed henviser til Niels Elgaards (V) erklæring under debatten. Fint nok, men ikke megen retskraft. Faktisk ingen overhovedet. Forekommer daglig, at ordførere tolker forskelligt. Selv bemærkninger i udvalgsbetænkninger anses ikke absolut for bindende (medmindre det er gengivelse af et ministersvar fra udvalgsbehandlingen), jf. min egen lic.forelæsning om ’lovgiverhensigter og lovfortolkning’: en stribe af eksempler på, at love tolkes anderledes end forudsat af lovgiver.
Langt større tyngde har kommentaren i Karnov, som bygger på evt. præcedens (som vi ikke har meget af her) og de fremmeste eksperter på området, og her siges det klart – hvilket jeres advokater formentlig også har fremhævet:

”Efter at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som forsvar mod angreb eller s m deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med De forenede Nationers pagt.”

Desværre er der ikke kildehenvisninger. Det bygger formentlig på Alf Ross og Max Sørensen (og evt. senere folkeretseksperter som f.eks. Ole Espersen) og har en helt anden vægt over for Højesterets dommere end Niels Elgaard. De må studeres, hvilket jeg ikke har gjort, men går ud fra, at advokaterne har gjort.

Jeg sagde, at der ikke på dette område er en praksis at henvise til, en præcedens. Måske fordi min Karnov er fra længe før 1998. Da skete nemlig noget tilsvarende: folketinget vedtog at sende Danmark i krig uden mandat fra Sikkerhedsrådet. Forslaget kom fra SR-regeringen – og kunne derfor vedtages med meget stort flertal. Måske skulle beslutningen have været prøvet ved retten allerede dengang. Men der var ikke den store interesse. Kun i Politiken-segmentet var der betænkelighed, men som man måske kan huske, forsvarede Tøger Seidenfaden beslutningen med næb og klør. Jeg påpegede allerede dengang, at det var et klart brud på folkeretten. Min kronik hed ”Skråplanet” og forudså, at dette kun var begyndelsen.
Man kan vel ikke sige, at der hermed blev skabt præcedens i juridisk forstand. Men det har i hvert fald ikke gjort det nemmere at rette op nu. Principløshed er ikke uden omkostninger. S og R – samt Tøger Seidenfaden - ligger efter min mening, som de har redt.

Det falske grundlag for den danske beslutning

Regeringen har efterfølgende hævdet, at dens begrundelse ikke var Iraks masseødelæggelsesvåben. Det er lodret løgn. I det ret korte beslutningsforslag henvises der hele elleve gange direkte til masseødelæggelsesvåbnene, og andre elleve gange til behovet for at ’afvæbne’ Irak. Og udenrigsministeren udmalede dramatisk i folketinget den overhængende fare for disse våben.
Det løber man fra. Begrundelsen var, siger man, at Irak ikke rettede sig efter FN-resolutionerne. Det er også forkert! Det kunne man med nogen ret sige frem til november 2002, da Sikkerhedsrådet vedtog resolution 1441. Men de tre præcise krav, der hermed blev stillet til Irak, blev faktisk opfyldt inden for den givne frist på 30 dage. De var altså opfyldt flere måneder før regeringen fremsatte og fik vedtaget sit forslag om at deltage i invasionen.
At det skete uden FN-mandat er klart for enhver – undtagen for de jurister i udenrigs- og justitsministeriet, som producerede bestillingsarbejde for regeringen, nøjagtig som i 1998. Deres rolle burde virkelig give anledning til et fagkritisk kasseeftersyn. Det er som om man intet har lært af f.eks. Tamil-sagen.

Spørgsmålet om sagsøgers retlige interesse

Jeg blev forud for behandlingen i Østre Landsret i foråret kontaktet af en af jeres medsagsøgere og spurgt, hvad jeg i hans/hendes situation ville svare på det spørgsmål. Det følgende er et sammendrag af mit svar:

Alt tyder på, at de forskellige sagsøgere vil fremdrage forskellige begrundelser for deres interesse i sagen, fra Kirkmand-familiens personlige tab til den ifølge PET øgede terrorrisiko, at man er med til at betale krigsdeltagelsen over skatten osv., osv. Og at advokaterne også vil henvise til bl.a. PETs risikovurdering.
Det er sådan set i orden. Men det medfører også risiko for, at retten kan henvise til irrelevante påstande som begrundelse for afvisning. Og især at pressen vil efterlade et mudret billede af grundlaget for afgørelsen.

Om personlige tab som Kirkmand-familiens: Jeg tror ikke, at retten vil tillægge det betydning. Hvor hårdt det end lyder, er der tale om en soldat, der har meldt sig frivilligt på kontrakt. (Det ville måske se anderledes ud, hvis en udkommanderet soldat stod over for en længere fængselsstraf for at have nægtet under påberåbelse af, at krigen var grundlovs-/folkeretsstridig. Men det har man jo garderet sig imod).

Om den øgede risiko (eller udgifterne): Den øgede risiko for terror herhjemme har i skarp juridisk sovs intet med sagen at gøre. Hvis beslutningen om krigsdeltagelse ikke er grundlovsstridig, men truffet med overholdelse af alle demokratiske spilleregler, er den øgede terrorrisiko blot en ubehagelig følge af en demokratisk beslutning, som vi alle må bære, ligesom vi alle må bære tabet af feta-eksport, hvis et folketingsflertal beslutter et eller andet, som irriterer ayatollaerne. Det gælder i virkeligheden al udenrigspolitik, eksempelvis salg af dele af våbensystemer til det modsatte: deltagelse i sanktioner. Eller for den sags skyld forsvar for Jyllands-Postens ytringsfrihed. Hvis det giver hver enkelt borger en retlig interesse, er vi ude i totalt kaos.

Derfor som sagt: det medfører risiko for, at retten kan henvise til irrelevante påstande som begrundelse for afvisning. Og at pressen, i upartiskhedens navn, vil efterlade et mudret billede af grundlaget for afgørelsen.

Hold fokus på sagens kerne

Hvis jeg var i dit sted, ville jeg som sagsøger køre en helt enkel og klar linie, som tvinger retten (og pressen) til at forholde sig til sagens kerne befriet for al mudder. Og kernen er muligheden for overhovedet at få et evt. grundlovsbrud prøvet ved retten.

En klar og enkel linie for hin sagsøger lyder noget i retning af:

1) Jeg har personligt ikke nogen som helst speciel retlig interesse i denne sag, men nøjagtig samme interesse som alle andre borgere i dette land.

2) Jeg mener til gengæld, at enhver dansk borger har en meget afgørende retlig interesse i, at hans regering overholder Grundloven.

3) Og jeg mener, at hvis ikke denne interesse anerkendes, så åbner det op for, at en regering kan begå grundlovsbrud på grundlovsbrud uden at risikere underkendelse fra domstolene, blot krænkelserne har ens konsekvenser for alle og ikke specielle konsekvenser for enkelte (personer eller grupper).

Det er især punkt 3, der skal give dem noget at spekulere på. Her kan du evt. præsentere nogle tænkte eksempler:

A: På grund af særlige omstændigheder vedtager et flertal bag regeringen dens forslag om at udsætte det kommende folketingsvalg i ½ år, selv om man derved overskrider valgperioden på max. 4 år. Det er et klart brud på grl. § 32, og det ville da være absurd, hvis det ikke kan prøves ved domstolene, fordi ingen har en særlig retlig interesse, da alle stemmeberettigede og valgbare borgere rammes lige.
(Her kan retten selvfølgelig sige, at vedtagelsen i modsætning til Irak-beslutningen har en umiddelbar, konkret virkning for hver enkelt, hvorfor enhver har en retlig interesse og derfor ville blive godkendt som sagsøger. Men så har vi da fået afklaret, at man ikke nødvendigvis skal have en særlig retlig interesse).

B: Et folketingsflertal vedtager et regeringsforslag, som efter oppositionens opfattelse klart falder under grl. § 20 og suverænitetsafgivelse. Det bestrider flertallet, som derfor insisterer på, at vedtagelsen er endegyldig, selvom der hverken har været 5/6 flertal eller folkeafstemning. Lad os tænke os den situation, at alle forfatningsretlige eksperter er enige om, at der er tale om suverænitetsafgivelse. Det ville da være absurd, hvis sagen ikke kan prøves ved domstolene, fordi ingen har en særlig retlig interesse.
(I dette eksempel er der, modsat A, ingen umiddelbar, konkret virkning for hver enkelt, så vi nærmer os stærkt Irak-tilfældet).

C: Hvis retten underkender min retlige interesse som almindelig borger i den foreliggende sag, så kan vi teoretisk stå i den situation, at selv når domstolene ville nå frem til, måske endda umiddelbart mener, at beslutningen om en krigsdeltagelse er grundlovsstridig, kan den ikke underkendes, fordi søgsmål herom afvises. Så er der åbnet op for fortsatte grundlovsbrud af samme art. Det forekommer mig at være en absurd situation: at rene teknikaliteter forhindrer underkendelse af åbenbare grundlovsbrud.

Det er min begrundelse for at optræde som sagsøger i denne sag.
Jeg skal understrege, at jeg selvfølgelig ikke med sikkerhed kan sige, at der er handlet i strid med grundloven. Dét skal retten afgøre. Men jeg finder det overordentlig vigtigt, ikke mindst af hensyn til fremtidige situationer, at spørgsmålet om, under hvilke betingelser et selv nok så snævert folketingsflertal kan sende landet i krig, afklares. Det er alt, hvad jeg beder retten om: at tillade, at dette spørgsmål afklares.

Mit svar sluttede således:

Jeg vil tro, at retten enten afviser jer alle eller godkender jer alle en bloc. Afvises I alle, har det ikke kostet noget, at du har forsøgt at argumentere så principielt. Du risikerer selvfølgelig, at de afviser dig, men f.eks. ikke Kirkmand. So what! Omvendt: godkendes I en bloc, så har du sikret en helt principiel og præcedensskabende afgørelse om, at enhver dansk borger har en retlig interesse i, at hans regering overholder grundloven.

Eksemplerne A-C var, hvad jeg med kort frist kunne komme på op til behandlingen i landsretten. Jeg tror, det ville være godt – ikke mindst for pressens forståelse og interesse – hvis jeres dygtige advokater vil udtænke andre og helst endnu klarere eksempler på, hvor absurd det vil være, hvis eklatante grundlovsbrud ikke kan prøves ved retten, fordi ingen har en særlig retlig interesse.

Et fortilfælde

Lad mig til opmuntring slutte med et eksempel fra den almindelige lovgivning, hvor en regering var i færd med administrativt at begå et vidtrækkende lovbrud, uden at det kunne prøves ved retten, fordi ingen havde en særlig retlig interesse.

Som følge af renteeksplosionen i slutningen af 70’erne bredte der sig en huslejeboycot i det nye, almene højrentebyggeri, hvor lejen steg så hurtigt, at lønningerne slet ikke kunne følge med. Regeringen ledte efter sanktionsmuligheder mod disse boligafdelinger. Boligministeriets sagkyndige på området, kontorchef Johs. Brigsted, fik bildt den politisk helt uerfarne boligminister Ove Hove ind, at man kunne true med at udstykke og sælge boligerne som ejerlejligheder. Det havde direkte været forudsat i den eksisterende lovgivning, selv om det ikke stod eksplicit. Det var lodret forkert. Det forholdt sig tværtimod sådan, at et sådant forslag havde været fremsat, men var blevet nedstemt i folketinget. Et klarere ’fortolkningsbidrag’ kunne man næppe ønske. Brigsted huskede simpelthen forkert, men ville ikke indrømme det. Jeg slæbte ham og ministeren i samråd i boligudvalget flere gange, men de var uden for pædagogisk rækkevidde. Regeringen ville udstykke og insisterede på at have hjemmel i den eksisterende lovgivning.

Nu var problemet, at hvis det skete, ville ingen have en særlig retlig interesse i at få udstykningen prøvet ved retten. De enkelte boliger ville først blive udstykket og solgt efterhånden som de blev ledige, f.eks. ved udsmidning p.gr.a. huslejerestance, så den tidligere lejer havde ingen særlig retlig interesse, - og køberen havde slet ikke, snarest tværtimod.

Nå, jeg skrev en redegørelse for hele sagen og forhistorien, omkring 20 nøgterne sider, og indbragte den for ombudsmanden, Lars Nordskov Nielsen, hvor jeg udtrykkelig gjorde opmærksom på, at vi her befandt os i er retligt vacuum, hvor ingen ville kunne bringe regeringens lovovertrædelse for retten, at jeg heller ikke selv havde nogen særlig retlig interesse, at han derfor meget let kunne afvise sagen, men at konsekvensen var den absurde, at regeringen uhindret, rent administrativt kunne foretage sig noget meget vidtrækkende, som der ikke var skygge af hjemmel til, endda tværtimod.

Jeg véd, at Nordskov tyggede grundigt på, om han skulle stikke hovedet i det gab. Det endte med, at han tog sagen, ikke mindst på grund af påvisningen af, at vi ellers var ude i et retsløst område. I sin efterfølgende indstilling gav han mig ret og anbefalede, at hvis regeringen ville videre med udstykningsplanerne, burde den søge klar lovhjemmel - hvilket den opgav. Så vidt så godt.
Noget andet er, at han ikke længe efter fratrådte posten. Chikaneret ud, til dels på grund af, at han havde taget denne sag op til behandling.